Imaginons une commune disposant de cinquante hectares de terrains communaux délaissés ou sans usage identifié, classés en zone naturelle dans son PLU depuis les années 1990. Le maire a entendu parler, lors d'une réunion en préfecture, d'un dispositif qui permettrait à sa commune de valoriser ces terres plutôt que de les laisser sans emploi. C'est le scénario n°3.

Chapitre 20. Scénario n°3 — La commune devient bénéficiaire de l'agrément

La collectivité territoriale comme bénéficiaire d'un agrément de site France Crédits Biodiversité n'est pas un montage exceptionnel réservé à des cas particuliers : le code de l'environnement permet à toute personne physique ou morale, publique ou privée, de solliciter cet agrément, et le ministère confirme explicitement qu'une collectivité peut en être bénéficiaire au même titre qu'un opérateur privé. Cette possibilité ne se déduit pas des règles applicables aux ORE, qui ne concernent qu'un instrument foncier parmi d'autres : c'est la procédure d'agrément elle-même, prévue par l'article L. 163-1-A du code de l'environnement, qui ouvre cette voie aux collectivités. Il faut, par ailleurs, distinguer avec soin la commune de l'établissement public de coopération intercommunale : selon la répartition des compétences locales, l'urbanisme, le PLUi, le développement économique ou la gestion de l'eau peuvent relever de l'EPCI plutôt que de la commune elle-même, ce qui détermine concrètement quelle collectivité est en mesure de porter un tel projet.

Porter un agrément n'est pas un montage simple : cela suppose d'assumer, pendant trente ans au minimum, la responsabilité du gain écologique promis, sous le contrôle de la comptabilité publique, du code général des collectivités territoriales et, le cas échéant, des règles de la commande publique — des règles qui s'appliquent à une collectivité d'une façon différente de ce qu'elles imposent à une SAS privée. Ce chapitre examine ce que ce scénario apporte réellement, et ce qu'il ne remplace pas.

Ce que le préfet évalue, et ce qu'un statut public ne remplace pas

Pour comprendre la place réelle d'une collectivité dans ce scénario, il faut revenir à ce que le préfet de région évalue lorsqu'il instruit un dossier : la pertinence écologique du projet, la maîtrise foncière du site, et les capacités techniques et financières du candidat. Une collectivité doit démontrer sa capacité financière au même titre qu'un candidat privé — budget du projet, sources de financement, charges pluriannuelles, ressources techniques, capacité à honorer ses obligations sur toute la durée de l'agrément — sans qu'aucune disposition ne dispense une collectivité de cette démonstration au motif de son statut public. La continuité institutionnelle d'une commune, réelle, ne compense pas, en elle-même, l'absence de compétence écologique, un budget insuffisant, une construction foncière fragile, ou un plan de gestion irréaliste — et elle n'est pas, par nature, un critère d'agrément.

L'ancienneté d'une commune, aussi longue soit-elle, n'entre pas dans les critères d'appréciation d'un dossier : ce qui est évalué est la capacité du candidat, personne morale précisément identifiée, à conduire le projet précis présenté — non l'ancienneté du territoire qu'elle administre. La stabilité du périmètre communal, par ailleurs, n'est pas absolue : les communes peuvent fusionner, transférer des compétences à un EPCI, ou faire évoluer leurs formes de coopération intercommunale. Il est également inexact de présenter une commune comme à l'abri de toute difficulté financière au motif qu'elle échapperait aux procédures commerciales de faillite : une collectivité peut connaître un déficit sévère, être soumise à un rétablissement obligatoire de l'équilibre budgétaire, et faire l'objet d'une intervention du préfet et de la chambre régionale des comptes. Une commune bénéficie d'une continuité institutionnelle forte, sans être pour autant à l'abri de contraintes budgétaires sévères — et une petite commune rurale peut, en particulier, présenter une capacité d'autofinancement limitée, un endettement élevé, des effectifs restreints, une dépendance aux dotations, et une difficulté réelle à provisionner par avance des charges étalées sur trente ans. Un modèle financier communal doit, en conséquence, montrer comment le projet sera financé après épuisement des premières recettes issues des UCRR, après la fin d'éventuelles subventions, en cas de hausse du coût des travaux, en cas d'échec écologique partiel, ou en cas de changement d'opérateur technique — sans quoi la seule qualité d'établissement public ne suffit pas à rassurer l'administration.

Les garanties financières, enfin, restent facultatives pour une collectivité comme pour tout autre candidat : elles peuvent être proposées dans le dossier, et le préfet peut les activer en cas de manquement ou d'insolvabilité si elles ont été retenues dans l'agrément — ce n'est pas une obligation générale imposée par principe à toute collectivité candidate.

Le partenariat avec un opérateur technique

Une collectivité dispose rarement, en interne, des compétences écologiques nécessaires à la rédaction de l'état initial, à la conception du plan de gestion et à la conduite du suivi : un partenariat avec un opérateur technique reste, pour cette raison, une option fréquente — sans qu'elle soit nécessairement « la plus efficace » en toute circonstance : selon le terrain, un agrément porté par un EPCI, une structure publique-privée dédiée, un agrément détenu par un opérateur professionnel sur un terrain communal mis à disposition par bail de longue durée ou par ORE, ou l'intervention d'un opérateur foncier public peuvent, selon les cas, se révéler plus adaptés. Il serait, par ailleurs, inexact de qualifier automatiquement ce partenariat de délégation de service public : la qualification juridique dépend de ce que la collectivité achète réellement, du transfert ou non d'un risque d'exploitation, de la création ou non d'un service public, et de l'identité de celui qui perçoit la recette et détient l'agrément — un simple partenariat technique n'emporte pas, par principe, cette qualification.

Lorsque la collectivité rémunère un opérateur pour des études, une conception, des travaux, un suivi ou une gestion, elle satisfait un besoin propre en services ou en travaux : ce type de contrat relève, en règle générale, des procédures de la commande publique ou, selon la structure du risque retenue, d'une concession — une contractualisation soigneuse ne dispense en rien la collectivité, bénéficiaire de l'agrément, de sa propre responsabilité devant le préfet. Le contrat avec l'opérateur devrait, en outre, prévoir la transmission des données, les droits de propriété intellectuelle sur les méthodes et rapports produits, l'accès aux équipements de suivi, une période de transition, les modalités de remplacement du prestataire, et les conséquences d'une liquidation ou d'une défaillance contractuelle de sa part. Il faut, enfin, se garder de recourir automatiquement à une ORE lorsque le terrain appartient déjà à la commune elle-même, bénéficiaire de l'agrément : une ORE avec soi-même n'a ni sens ni utilité juridique ; ce qu'il faut alors sécuriser est le maintien du droit sur le terrain, son rattachement correct au domaine public ou privé de la collectivité, l'interdiction d'actes incompatibles avec le projet, et les droits d'accès de l'opérateur technique.

ZAN et SNCRR : deux logiques distinctes, à ne pas fusionner

Il faut d'emblée corriger une présentation trop rapide de l'objectif ZAN : le régime actuel prévoit une absence de toute artificialisation nette d'ici 2050, et, pour la période 2021-2031, une réduction d'environ moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la décennie 2011-2021, avec une territorialisation de cet objectif par les documents régionaux, les SCoT, puis les PLU ou PLUi — ce n'est pas une simple « obligation faite aux collectivités » de portée uniforme, et la cible propre à une commune donnée dépend de cette territorialisation. Le zonage d'un terrain en zone naturelle dans un PLU, par ailleurs, ne certifie ni son bon état écologique, ni son caractère non artificialisé au sens du droit du ZAN, ni sa pertinence pour un projet de renaturation : le suivi de la consommation d'espace repose sur l'usage effectif du sol, non sur son seul classement réglementaire.

C'est là que réside l'erreur la plus significative à corriger : un site agréé France Crédits Biodiversité ne constitue pas, par construction, une « contribution de renaturation attestée par l'État » au sens du décompte ZAN. Depuis mai 2026, seule la transformation effective d'un espace urbanisé ou artificialisé en espace naturel, agricole ou forestier peut être prise en compte dans le décompte de réduction de consommation pour la période 2021-2031 — l'amélioration écologique d'un terrain déjà non artificialisé, aussi réelle soit-elle, ne produit pas cet effet comptable. L'agrément et le décompte ZAN relèvent de deux logiques juridiques distinctes, avec des critères propres : un site peut produire un gain écologique mesurable en UCRR sans produire, pour autant, un effet de renaturation comptabilisable au titre du ZAN, et inversement. Si l'opération de restauration relève déjà d'une obligation de planification, ou si elle est financée par une aide publique dédiée à la renaturation, la part du gain ainsi obtenue peut ne pas être considérée comme additionnelle pour le calcul des UCRR — ce qui interdit de présenter la même opération comme résolvant simultanément deux problèmes sans vérification séparée de chacun de ces deux registres.

Les exemples de terrains cités méritent, à ce titre, d'être nuancés : une ancienne décharge peut être soumise à une obligation de réhabilitation et de contrôle de pollution préexistante ; une carrière est le plus souvent déjà tenue à une remise en état réglementaire ; une prairie humide à l'abandon, si elle est déjà classée comme espace naturel, agricole ou forestier, ne produira pas, par sa seule restauration écologique, un effet de renaturation comptabilisable au titre du ZAN. Chacune de ces situations peut receler un potentiel écologique réel, mais leur statut juridique de départ diffère, et doit être vérifié terrain par terrain avant toute promesse de double bénéfice.

Connaissance du territoire et droit de préemption

Une collectivité dispose souvent d'une bonne connaissance de son territoire — propriétaires, baux en cours, tensions foncières locales —, mais cette connaissance doit être documentée par une analyse écologique, cadastrale et juridique rigoureuse, non simplement présumée sur la base d'une familiarité locale. La collectivité compétente peut, par une délibération motivée, définir dans un document de planification des secteurs prioritaires — incluant des territoires à fort potentiel de renaturation — et y instaurer un droit de préemption urbain. Ce droit ne permet cependant pas d'acquérir un terrain qui n'est pas encore mis en vente par son propriétaire : il permet à la collectivité compétente de se substituer à l'acquéreur initial lorsqu'une vente est déclarée, selon la procédure prévue — déclaration d'intention d'aliéner, évaluation du prix, contestation éventuelle, décision budgétaire, puis affectation du terrain acquis. Ce n'est donc pas un instrument d'acquisition rapide ou anticipée d'un terrain non encore sur le marché, et il faut enfin vérifier, avant toute promesse en ce sens, si la compétence d'urbanisme et de préemption appartient à la commune elle-même ou a été transférée à l'EPCI.

Vente des UCRR et commande publique : une confusion à dissiper

Il est inexact d'affirmer, en règle générale, qu'une commune ne pourrait vendre des UCRR de gré à gré sans respecter les procédures de la commande publique : ces règles encadrent les contrats par lesquels un acheteur public satisfait un besoin en travaux, en fournitures ou en services — non les contrats par lesquels la collectivité, bénéficiaire de l'agrément, vend un produit et perçoit une recette. Un contrat de vente d'UCRR n'est donc pas, par sa seule nature ou son montant, transformé en marché public. Il faut, en revanche, distinguer nettement trois types de contrats aux régimes différents : le contrat conclu avec l'opérateur technique pour les études, les travaux et le suivi, qui relève en règle générale de la commande publique ou d'une concession selon la répartition du risque ; les contrats de travaux et de gestion proprement dits ; et le contrat de vente des UCRR à un acheteur, dont la qualification peut se complexifier si l'acheteur finance par ailleurs les travaux, obtient des droits particuliers, ou participe à la gestion du site — des configurations qui appellent alors une analyse juridique propre plutôt qu'une application mécanique des règles de vente simple.

Les recettes tirées de la vente d'UCRR doivent, en tout état de cause, être prévues ou constatées au budget, faire l'objet d'un titre de recettes, être recouvrées par le comptable public, et correctement imputées selon le référentiel budgétaire et comptable applicable — M57 ou tout autre référentiel pertinent. Avant le lancement du projet, il convient également de déterminer si l'activité doit être qualifiée d'économique, si elle entraîne un assujettissement à la TVA, si un budget annexe est nécessaire, et comment recettes et dépenses seront comptabilisées — des questions qui dépassent la seule commande publique et qu'une collectivité devrait faire trancher en amont par ses services financiers ou un conseil spécialisé. Une délibération de l'organe délibérant — conseil municipal ou organe compétent de l'EPCI — doit enfin acter la participation au projet, le budget, le montage foncier, les délégations données au maire ou au président, le principe et les conditions de vente des UCRR, et le contrat conclu avec l'opérateur.

Continuité politique et engagement pluriannuel

Le mandat municipal, d'une durée de six ans, est effectivement plus court que la durée de l'agrément, ce qui constitue un risque de gouvernance réel qu'il convient de traiter par un ensemble d'instruments, non par le seul contrat conclu avec l'opérateur technique : l'agrément lui-même, une sécurisation foncière de long terme, des contrats pluriannuels, une planification budgétaire adaptée, une conservation rigoureuse des données et des archives du projet, une délibération suffisamment détaillée du conseil, et un mécanisme prévu de remplacement de l'opérateur en cas de besoin. Un nouveau conseil municipal conserve, à l'issue d'une élection, ses pouvoirs de gestion et de décision budgétaire, sans que cela signifie qu'il pourrait remettre en cause librement les engagements juridiques et administratifs déjà pris par la collectivité — la marge de manœuvre d'une nouvelle majorité est réduite par ces engagements, non supprimée. Il faut, enfin, garder à l'esprit qu'un engagement sur trente ans ne garantit pas, à lui seul, le vote de chaque crédit budgétaire annuel correspondant : le modèle financier du projet doit tenir compte des règles d'engagement pluriannuel et du principe d'annualité budgétaire propre aux finances publiques locales.

Ce que le marché montre aujourd'hui, sans anticiper ce qu'il pourrait devenir

Il serait excessif de présenter une commune comme un interlocuteur facile à convaincre par principe : la décision dépend des priorités politiques locales, du budget disponible, des usagers du terrain concerné, du débat public, de projets concurrents, et des risques perçus pour le territoire. L'argument ZAN, en particulier, ne devrait pas être mobilisé comme un levier commercial universel : si le terrain proposé est déjà un espace naturel, agricole ou forestier, le projet aura peu ou pas d'effet sur le décompte de consommation d'espace de la commune, et l'argument à mettre en avant tient alors davantage à la restauration d'un terrain dégradé et à la politique territoriale de biodiversité qu'au seul ZAN.

Le retour d'expérience de CDC Biodiversité sur Cossure doit être daté avec précision plutôt que résumé en « dix ans » : le projet est né comme expérimentation en 2008 et n'a obtenu son agrément qu'en 2020, ce qui invite à préciser le point de départ retenu pour tout décompte de durée d'expérience. Faute de document précis confirmant l'existence d'une foncière de biodiversité créée avec la Banque des Territoires, cette référence doit être retirée ; il en va de même pour toute affirmation portant sur une stratégie future non publiée de CDC Biodiversité. Sur les trois sites agréés à ce jour, aucun n'est porté directement par une commune agissant seule comme bénéficiaire de l'agrément : le scénario décrit dans ce chapitre doit donc être présenté comme une voie juridiquement ouverte et prometteuse, non comme une pratique de marché déjà généralisée ou statistiquement dominante dans la majorité des territoires.

La dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales

Cette dotation, connue sous son nom actuel depuis 2024, a été précédée par la dotation Natura 2000, créée en 2019, puis par la dotation biodiversité à partir de 2020 : elle s'inscrit dans une trajectoire progressive, non une création soudaine. Son montant s'est élevé à cent millions d'euros en 2024, puis à cent dix millions d'euros en 2025 et en 2026 — une évolution plus récente et plus mesurée qu'une simple mention de la hausse initiale de 2024 ne le laisse penser. Faute de source suffisamment récente et précise pour l'année de rédaction de ce livre, le nombre de communes bénéficiaires ne devrait pas être avancé comme un chiffre à jour.

Cette dotation bénéficie aux communes rurales dont une part significative du territoire relève d'une aire protégée reconnue à ce titre, ou qui sont limitrophes d'une aire marine protégée ; son montant dépend notamment de la population et de la surface protégée concernée. Il faut, sur ce point, corriger une erreur significative : un site France Crédits Biodiversité agréé ne constitue pas, par lui-même, une aire protégée, un site Natura 2000, ou une zone de protection forte au sens de cette dotation — sa création n'améliore donc pas automatiquement l'éligibilité de la commune à ce dispositif, ni son montant. Cette dotation demeure, par ailleurs, une dotation libre d'emploi : rien n'oblige la commune à l'affecter au financement ou à l'entretien d'un site précis, et elle ne constitue en rien un budget pluriannuel garanti pour un projet de restauration. Il n'existe donc pas, en l'état du droit, de cercle vertueux automatique entre un agrément France Crédits Biodiversité et cette dotation : ce qu'elle offre, plus modestement, est un signal politique de reconnaissance des territoires ruraux contribuant à la biodiversité — un argument de contexte, non un mécanisme de financement direct du projet.

Ce que ce chapitre établit pour la suite

Avant tout engagement, une collectivité gagne à comparer au moins quatre montages possibles : elle-même bénéficiaire de l'agrément ; l'EPCI compétent bénéficiaire ; un opérateur privé bénéficiaire sur un terrain communal mis à disposition ; ou une structure conjointe publique-privée bénéficiaire. Ce choix suppose de déterminer précisément qui détient la compétence d'urbanisme, qui est propriétaire du terrain, qui peut légalement contracter, qui finance les travaux, qui perçoit la recette, qui répond devant le préfet, et qui porte le risque en cas de non-atteinte du résultat. Si le terrain relève du domaine public, il faut en outre vérifier la compatibilité du projet avec son affectation, les conditions d'occupation par un opérateur tiers, et les autorisations requises — la marge contractuelle étant plus large sur le domaine privé de la collectivité. Lorsque la collectivité met à disposition un terrain à des conditions avantageuses, finance des travaux, ou garantit un risque au bénéfice d'un opérateur privé, il convient enfin de vérifier la conformité de ces avantages aux règles relatives aux aides d'État et à la concurrence, et de gérer les conflits d'intérêts potentiels lorsque la collectivité cumule plusieurs rôles — propriétaire, bénéficiaire de l'agrément, autorité de planification, ou acheteuse ou vendeuse de services écologiques.

Une commune ou un EPCI peut devenir bénéficiaire d'un agrément et mobiliser son foncier public, ses documents de planification et sa capacité de coordination territoriale pour constituer un site France Crédits Biodiversité. Mais le statut public ne remplace ni la démonstration de la pertinence écologique, ni celle des capacités techniques et financières exigées de tout candidat ; il ne confère aucun avantage automatique dans la procédure d'agrément ; et il ne transforme pas un site France Crédits Biodiversité en instrument de production de gains ZAN ou d'accès facilité à la dotation aux aménités rurales — deux dispositifs distincts, régis par leurs critères propres. C'est cette diversité de montages, et non un scénario unique, que la suite de cet ouvrage continue d'examiner.